慈禧在义和团运动中闯下了巨祸，声望极度下降，听到民众要求立宪的强烈呼声后，不得不认真考虑。日俄战争的结局又使她看到，专制之国虽大，并不一定强盛。她对立宪虽然缺乏了解，但亦有商量的余地。她读了张謇进呈的《日本宪法义解》，看到宪法规定的日本天皇权力很大，疑虑消了不少。同时知道过去推行的新政无济于事，不能不另作政治改革的尝试
1906年9月1日，慈禧太后以光绪皇帝的名义，发布了一道“仿行宪政”的上谕。这道上谕在叙述了中国国势不振和各国富强的原因后写道：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别拟定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。著内外臣工切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”
所谓“宪政”，就是民主的政治。当时的西方国家有两种政体形式，共和国家实行民主立宪，如美国、法国等；有君主的国家实行君主立宪，如英国、德国等。上谕中所说的“立宪”即指君主立宪。君主立宪就是制定宪法，将无限制的君主权力限制在一定的范围之内。有无宪法限制君权，是君主立宪与君主专制的根本区别。而宣称“仿行宪政”，“以预备立宪基础”，就是公开承认中国的政治制度不如资本主义国家优越，必须向外国学习，大加改革，为实行正式的民主政治打下基础。
戊戌政变时，慈禧曾把提倡君主立宪视为大逆不道，而今则准备实行。短短几年时间，其态度何以会有如此重大变化？这就需要从此前的国情谈起了。
出逃途中下令实行新政
1900年义和团运动爆发，慈禧太后欲加利用之，报复与之有一定矛盾的列强，于是下令开战，结果大败，北京沦陷，她急忙率光绪皇帝等人仓皇出逃，一直逃到西安方才稳定下来。1901年9月，清政府与列强签订了《辛丑条约》。蒙受如此空前绝后的奇耻大辱，全国人民无不痛心疾首，有识之士均认为这是慈禧推翻戊戌维新、重用顽固守旧大臣所造成的恶果，纷纷要求她下台。列强对慈禧的顽固守旧更加厌恶，曾想把她当作祸首处置。慈禧感到脸面丢尽，无法向天下臣民和反对开战的光绪帝交代，相当懊悔。为博取列强好感，笼络人心，保住统治地位，她在出逃途中即下令实行新政，接着设立了推行新政的领导机关督办政务处。其后虽在某些方面做了一些改变，然而由于徘徊观望、敷衍塞责的官员多，成绩并不显著。
早在慈禧推翻戊戌变法以后的1899年，有识之士就发出了让帝光绪重新执政的呼喊。人民急欲改变国弱民贫的面貌，迫切要求在政治上来一番根本的改革。
君主立宪思潮的兴起
国人首倡“君主立宪”者为郑观应，大力宣传这一思想的，要推“舆论界之骄子”梁启超。1901年6月，梁启超发表《立宪法议》一文，介绍了世界上现存的君主专制、君主立宪和民主立宪三种政体，指出君主立宪最为优越，立宪是世界历史发展的潮流，中国也要立宪，任何人都阻挡不住。如真爱国，就应当兴民权，实行君主立宪。但他又认为中国现在还不能马上实行，应先做好预备立宪的工作，并设想了实施的次第。其后，梁启超又连续撰文阐述宪政思想，劝告清廷实行立宪。
在日本的部分留学生和国内的先进分子也将立宪视为救国方案之一，大力呼吁。君主立宪作为一种社会思潮初步勃兴起来了，维新派的称谓遂为立宪派所取代。
日俄战争不是军队竞争，而是专制与立宪之争
1904年2月，日本与俄国为争夺朝鲜和中国东北地区而爆发战争。由于战争发生在中国的土地上，又是在立宪的小日本和专制的大俄国之间进行的，立宪派人士倍加关切。他们见全球富强之国不是立宪，就是共和，认为立宪胜于专制乃是世界“公例”。可是，由于素称强国的俄国存在，他们又对这一“公例”发生怀疑，不敢遽下结论，说话的口气硬不起来；他们期望日本胜利，证明这一“公例”。
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