近代中外的历史都证明，任何一个国家在早期经济现代化的发展过程中，政府与民间工商业者亦即官与商之间的关系如何，对于国家的现代化进程以及工商业的发展，都有着极为重要的影响。官与商合作的失败，其结果不仅导致民营资本的巨大损失，也造成国家经济发展遭受顿挫。晚清时期中国的第一次官与商合作致力经济发展的失败历史，即是一次极为深刻的教训。
一、官商合作的发起
1、船炮主义到煤铁主义
19世纪70至90年代，即洋务运动的中后期，近代中国的官与商之间第一次发生直接联系并相互合作。两者联系与合作的具体形式，是以“官督商办”和“官商合办”的方式，共同创办具有资本主义性质的近代民用企业。当时，官商合办的企业为数不多，兴起也较晚，更普遍的是官督商办。这种方式在近代西方资本主义国家非常少见，在近代日本也只存在很短一段时间，可以说是近代中国官商合作的特点之一。
19世纪60年代，清朝统治集团中的一部分官员，即后来人们所称的洋务派，鉴于内忧外患日趋严重，其统治地位受到威胁，打出“自强”的旗帜，开始创办近代军用工业。10年之间，洋务派相继创办了江南制造局、福州船政局、金陵机器局、天津机器局等近10个大型近代军用企业。但紧接着即碰到一系列难以解决的困难。首先是资金不足，这些官办军用企业均属重工业，耗资甚巨，而当时的清政府由于对内兴兵镇压太平天国，对外偿付战争赔款，财政左支右绌，难以维持庞大军用企业所需经费。其次是没有相应的燃料工业、矿冶工业和交通运输业相配合，军用企业也无法发展。洋务派代表人物李鸿章即认识到：“船炮机器之用，非铁不成，非煤不济。”于是，洋务派转而开始筹划创办近代民用企业，以图解决上述难题。
2、各图所需与共御洋产的动因
然而，在筹办近代民用企业的过程中，洋务派又遇到了更多的难题。清政府原本即财政竭蹶，怎能筹得款项创办新企业？此外，经营近代民用企业需要专门人才，而清政府官僚大都对管理近代民用工业一窍不通，根本无从下手。在此情况下，洋务派只得寻求与民间工商业者合作，一方面利用工商业者手中的资金解决经费困难，另一方面在工商业者中罗致经营管理人才，官督商办由此产生。
当时，不少商人手中已积累了一定的资金，他们通过从事商业贸易活动，较早接触西方资本主义生产方式，对投资新式企业获取利润的奥妙也有所了解。在洋务派创办的民用企业和私人工业企业诞生之前，许多商人已曾将自己的资金附股于外商在华企业，以获取股息。从19世纪50年代开始，即有华商附股外国洋行经营新式航运业。进入60年代以后，华商的附股日趋增多。包括保险、银行、码头、地产、铁路和工业等各部门的外资在华企业中，均有华商附股。因此，当时的工商业者已具备了投资近代企业的能力。
工商业者起初虽对官督商办洋务企业存有一定疑虑，但在当时的情况下多数还是愿意投资入股的。私营近代企业在当时刚刚开始出现，为数不多。更重要的是，由于半殖民地半封建社会的恶劣社会环境，私人创办企业不仅要受到外国资本主义的排斥和倾轧，而且还要遭到封建守旧势力的阻挠，各级地方官吏豪绅的盘剥和捐税的苛扰，也使其难以负担和抵御。19世纪60年代，就曾数次有工商业者拟发起创办新式航运业，结果均因封建势力的阻挠而未果。而由清政府洋务派大官僚出面创办近代企业，则可减少若干阻力，甚至取得某些优惠待遇。所以，商人希望通过这种“官督”方式，获得官方的庇荫，以便争取单纯依靠本身力量所难以获取的利益。近代中国官与商的首次合作，就是基于上述原因而出现的。亲身参与官督商办洋务事业的郑观应，当时即曾对此作过论述。他指出：“全恃官力，则巨资难筹；兼集商资，则众擎易举。然全归商办，则土棍或至阻挠，兼倚官威，则吏役又多需索。必官督商办，各有责成，商招股以兴工，不得存心隐漏，官稽查以征税，亦不得分外殊求。则上下相维，二弊俱去。”
除上述各自为解决自己所遇到的困难，抱着不同的目的而携手合作外，官商双方在当时的合作也有一定的相同动因，这就是抵御洋产，分洋商之利，求富以自强。洋务派中的一些代表人物已初步意识到利权旁落洋商的危险，主张“官合民办以收回利权”，民间工商业者也希望得到官方扶持，增强与洋商竞争的能力，以塞漏卮。李鸿章即曾强调兴办轮船航运业，“庶使我内江外海之利，不致为洋人尽占”，反映商人意愿的郑观应同样认为，应使“长江商船之利，悉归中国独擅利权”。
3、商人的疑惧
近代中国商官首次合作创办近代企业的官督商办，与西方国家的重商主义政策和日本扶植民营工业的措施均有所不同。其具体办法是先由官方提供部分官款作为垫支资本，同时指定官僚或与官方有一定联系的商人出面承办，向民间工商业者招募资本，然后由企业以经营所得，陆续归还垫支的官款。稍后，有些商人、地主和中小官僚出资自办的中小企业，为了取得官方保护，在组织形式上也争取挂上官督商办名义。至19世纪80年代末90年代初，又出现了官商合办形式，其具体办法是由代表清政府利益的官僚与商人相互协议，订立合同，各认股份，按股份比例分配盈利或负担亏损。但当时普遍施行的方式主要还是官督商办。
为了争取商人投资认股，洋务派官僚一再声明企业应“赖商为承办，赖官为维持”。具体说就是“由官总其大纲，察其利病，而听该商等自立条议，悦服众商”。还有的为改变“商人不乐与官交涉”的习惯，强调物色“熟悉商情、公廉明干之员，不必处以官位，绳以官法，但令与华商交接，有言必信，有利必让，使商人晓然知官场之不骗我也”。然而，精打细算的商人大都是现实主义者，他们当中的许多人在亲眼看到官督商办企业获利之前，对于认股仍不无疑虑。轮船招商局是当时规模最大的官督商办企业，在筹建过程中招股即不太顺利。因商人的反应比较冷淡，招商局半年时间内实收股金还不到20万两，与预期的数字相差甚远。开平矿务局创办时拟招股80万两，但从1877年9月到1878年10月，在一年多时间中所招集到的资本也只有20余万两。
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