1961年1月，肯尼迪政府上台。当时，中国在联合国的代表权问题是其亟待解决的重要问题之一。由此，美台之间产生了一系列矛盾，其中以蒙古加入联合国问题最为复杂和突出。尤其是七八月份陈诚访美之后，它已成为二者之间的主要矛盾。仔细考辨该矛盾的解决过程可以发现:蒙古能够在1961年加入联合国是有其历史必然性的。
一、美台在联合国的困境与“两个中国”之争
自1950年起，美国就一直以“暂缓讨论”为由阻止中国进入联合国。作为在政治上遏制中国的重要方式之一，它从属于新中国成立以后的美国对华政策。
第二次世界大战结束初期，美国在东亚的主要目标是以中国为基地，阻止苏联势力的扩张。此后，随着亚洲形势的变化，特别是新中国的成立及苏联原子弹的爆炸，美国的东亚战略进入重新审定阶段。以NSC48/2号文件和NSC68号文件的通过为标志，这一过程基本完成。从此，在东亚地区，美国遏制战略的主要目标由苏联转向了中国。至1951年初，在朝鲜战争搭成的临时舞台上，全面遏制中国的框架已基本形成。1953年1月，艾森豪威尔入主白宫。他基本上继承了杜鲁门政府对华政策的衣钵，明确地把中国作为美国在亚洲的主要敌人并进一步将遏制中国的政策冷战化、长期化、制度化。于是，在朝鲜战争中形成的，以中国“入侵”朝鲜为理由，以“暂缓讨论”为手段的美国阻止中国进入联合国的政策，在艾氏政府任期内找到了新的生长点，历时八年未变。
然而,“好景不长”，随着大批新兴国家加入联合国以及印度等有影响的国家对美国操纵联合国的日益不满,“修改联合国宪章的想法和让共产党中国进入联合国的建议在新兴国家中已获得广泛的同情”。事实上，在联大对“暂缓讨论”的历次表决中，赞成该议案的多数票差额也日渐减少。特别是在1960年的第15届联大上，赞成票与反对票的差额已只有8票。
由此可见，美国惯用的“暂缓讨论”的伎俩在1961年已难以为继。具体地说，其危险主要来自于三个方面:(1)非洲国家。1960年非洲有17个国家独立，其中16个加入联合国而恰恰在肯尼迪上台前后，因卢蒙巴事件，美非关系恶化，很难再指望它们赞成“暂缓讨论”；(2)其“拉丁美洲朋友”可能掉头；(3)美国的三个主要跟随者加拿大、英国、巴西将改变立场。于是，美国决定改弦更张。但出人意料的是，在此过程中，“当事国”台湾的态度令其大伤脑筋。
肯尼迪总统
1961年2月3日，美国国务卿腊斯克与台湾驻美国“大使”叶公超进行了一次会谈。会谈中，腊斯克首先重申了对台湾的支持，并告诉叶公超，美国承认“共产党中国”的问题没有任何发展前景。接下来，他分析了“暂缓讨论”再次实行的可能性。腊斯克认为:很明显“因为大量新独立的国家加入联合国以及其他一些原因”，美国“正在失去对‘暂缓讨论’的支持”。言外之意是应放弃该策略，另谋他途。而叶公超认为,“在没有对下一届(第十六届)联大上继续使用‘暂缓讨论’的可能性进行进一步调查的情况下，不应轻易放弃该手段”。当然他也承认“非洲国家的行为令人担忧”。但由于台湾的“大使”和农业代表团正在非洲积极活动，所以“暂缓讨论”的再度实行仍有希望。最后，“大使”要求国务卿在最近发表一次对华政策声明，实际是想让美国重申对台湾的支持。腊斯克于2月6日的记者招待会上满足了台湾的要求。在此后的两次会谈中，台湾当局大体上仍坚持上述观点，而美方则认为应设法制造另一种僵局，以阻止“中共”进入联合国。从表面上看，美台矛盾集中在“暂缓讨论”再次实行的可能性上。究其实质，国民党之所以坚持探索该策略继续实行的可能性，与其说是因为对“暂缓讨论”仍抱有相当的信心，毋宁说是惧怕美国在放弃该策略后，滑向“两个中国”。
3月20日，美驻台大使馆致电国务院，报告了国民党台湾当局对美国可能实行“两个中国”策略的担心。他们认为，美国政府没有重申对台湾的义无反顾的支持，同时又对继续采用“暂缓讨论”的手段表示极端的担心，这一切即是美国想要投票赞成“两个中国”的先兆。国民党的担心并非完全捕风捉影，美国决策者内部也确有一批人主张以“两个中国”作为保住台湾在联合国席位的手段。其中包括美国驻联合国大使史蒂文森、副国务卿鲍尔斯、国家安全委员会的罗伯特·科默、远东事务司、国际组织事务司等等。综合以上意见，国务院于5月26日提出将“继承国”与“新成员”两种主张“嫁接”起来的方案。一时间,“两个中国”的策略呼之欲出。
但是，要真正地将“两个中国”的方案付诸实施，却绝非易事。这是因为:长期以来，美国对中国的遏制已形成巨大的历史惯性，即使是充满朝气的肯尼迪政府，也难以于此驻足。早在艾森豪威尔政府末期，美国对“中国威胁”的估计就已出现日益夸大的趋势。它认为，在苏联的帮助下，中国将在1963年以前拥有核武器;而且，在经济上，中国也很可能继续以超过除日本以外的其他亚洲自由国家的速度向前发展。这有助于共产党集团经济和军事力量的增长，并对“亚洲非共产党国家的态度产生很大的冲击”；“在可预见的将来，北京政权将继续对中国大陆实施有效的控制。”至于中苏同盟，虽然可能出现摩擦，但仍将保持稳固。基于以上认识，1959年12月末，该政府制定了有关亚洲政策的NSC5913/1号文件，具体而微地规定了遏制中国的各项措施。文件认为:对付中国威胁的主要手段是“在保持整个自由世界充足的军事力量的同时，帮助自由亚洲增强政治、经济力量和(社会)稳定”；“利用任何可能出现的机会，阻止中共力量及影响的增长和扩张”，并“在中苏关系上制造紧张局面”。具体地说，直接针对中国的遏制手段主要有以下三个方面:政治上,“继续拒绝承认中共政权”，继续反对中国进入联合国及其附属机构或其他国际组织；军事上，加强现有的多边和双边防御条约，支持亚洲自由国家反对中共，并反击中共军队对美国人员、飞机或舰只的“无缘无故”的袭击;经济上，推动其他自由世界国家对中国实行高于多边管制水平的贸易限制。所有这些构成了艾氏政府末期美国对华政策的主要依据。
肯尼迪政府上台后，大体上确认了艾氏对中国未来军事力量的估计，认为“共产党中国可能在1962年至1964年间进行核试验”，而中国核能力的拥有将“对美国及自由世界尤其是亚洲的安全产生明显的冲击”。与之不同的是，随着中国“大跃进”运动的进一步发展，肯尼迪政府对中国的经济状况提出了自己的看法:“共产党正面临着最严重的经济困难,”过度工作、营养不良以及水旱天灾等降低了它的经济增长率。当前“正是美国在中国内部采取某些行动，并保持对其压力的大好时机”。因此，肯尼迪执政初期，美国基本上仍执行着NSC5913/1的各项政策规定。这样一来，阻止中国进入联合国便成了艾氏政府末期至肯尼迪政府初期美国对华全面遏制政策的必要组成部分。上述背景与总统和国会对“两个中国”的强烈排斥互为表里，在更深的层次上阻碍着“两个中国”的“降生”。
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