2008年8月13日，国务院审议并原则通过了《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，纲要重申要坚守18亿亩耕地的“红线”，提出到2010年和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。这意味着，中央政府非常清醒地意识到耕地问题的严峻性以及耕地保护的重要性。

　　我国是世界上人口最多的发展中国家，保障粮食安全和社会稳定对于经济社会的持续发展具有基础性作用，实现粮食安全和保障社会稳定内在地要求我国拥有较为充裕的耕地资源。从经济学的角度看，耕地的数量和质量既决定着粮食的生产潜力和供给能力，也决定着农民的收入水平和消费层次；从社会学的角度看，耕地的数量和质量既影响着社会的生态条件和绿化水准，也关系到农民的生存保障、利益分配和福利拓展。近年来，在国际粮价持续走高、国内粮食需求增大的背景下，我国粮食持续增产面临着耕地缩减的重大挑战，而在工业化、城市化和建设用地需求剧增的情形下，失地农民的利益诉求也成为构建和谐社会必须审慎对待的重大问题。在此背景下，政府明确提出坚守18亿亩耕地“红线”体现了对这些问题的积极回应。

　　坚守18亿亩耕地“红线”的意义重大，但实施难度不可低估。国土资源部发布的《2007年中国国土资源公报》显示：截至2007年10月31日，全国耕地面积为18.26亿亩，要实现2020年耕地不低于18亿亩的目标，则2008-2020年每年净减耕地应低于200万亩。经验上看，改革开放以来，我国耕地总体上呈现出减少量大于新增量的态势，尤其是从上世纪90年代中期开始，工业化和城市化加速推进导致耕地（尤其是优等耕地）加速减少。1996-2006年我国耕地从19.51亿亩减至18.27亿亩，年均净减1240万亩，“十五”期间耕地年均缩减达到1448万亩。尽管在政府加强土地调控的背景下，2007年降低减少趋势已经显著放缓，但2020年之前要将土地年均净减量保持在200万亩以内仍面临着巨大挑战。可以预期，在工业化和城市化加速推进的背景下，建设用地仍会在很大程度导致优等耕地持续减少，在自然灾害增多和生态环境恶化情形下，因灾毁坏和退耕还林所导致的耕地减少趋势仍会延续，而在农户追求经济收益和农业比较效益低下的条件下，农业产业结构调整也会继续形成对耕地的“挤出”效应。显然，要守住18亿亩耕地的“红线”在时机上刻不容缓、在操作上难度很大，政府提出坚守18亿亩耕地“红线”无疑体现了知难而进的勇气和对未来负责的责任感。

　　考虑到土地的稀缺性和多用途性，则当前考验人们智慧的问题是：如何在不影响工业化、城市化推进的背景下守住18亿亩耕地的“红线”？中央政府从宏观的角度出发，提出应保护和合理利用农用地、节约集约利用建设用地、协调土地利用和生态建设、统筹区域土地利用和完善规划实施保障作用。这表明实现预期目标是系统性工程，不可能依靠单一手段，而必须综合地考虑三个途径：开源，即增加耕地供给；节流，即减少耕地浪费；有效利用，即提高耕地使用效率。改革开放、尤其是上世纪90年代中期以来，与新增趋势相比，耕地的减少速度更为突出，而在增强环境保护的条件下，耕地新增的空间不可估计过高。显然，守住18亿亩耕地“红线”应更多考虑减少耕地浪费和提高使用效率。在市场化改革深入推进的背景下，减少耕地浪费和提高使用效率有赖于政府调控，但更需要考虑利用市场机制和价格机制，应该考虑政府政策和市场力量的有效结合，不可能也不应该只依靠政府强制干预来实现预期目标。

　　从建设用地的角度看，在工业化和城市化加速推进的条件下，建设用地是导致耕地缩减的一个重要原因，为保护耕地而阻碍城市化进程是不可取的，但城市化方式转变却可以放缓耕地缩减的趋势。将粗放型城市化道路转变为集约化城市化道路是节约建设用地规模、提高建设用地效率的必由之路。为此，中央政府不仅需要重新设计对地方政府的绩效考核方式，减弱地方政府通过土地经营来推动粗放型城市化的冲动，而且需要在土地征用过程中更多引入农民力量，将耕地使用者———农民作为耕地转让的重要谈判主体和利益分配主体。同时，中央和地方政府应规范土地征用范围、严格土地征用流程，构建完备的土地使用监测监督体系，避免土地征用之后的长期闲置，以此完善节约集约利用建设用地的长效机制，形成土地在农业和其他领域有效配置的更优均衡。

　　从灾毁耕地和退耕还林的角度看，自然灾害会在数量和质量两个层面挑战耕地“红线”，而退耕还林也会在增大林业面积的同时减少耕地规模。如果说退耕还林是政府基于生态保护而做出的主动行为的话，那么灾毁用地则是外部不确定因素施加给特定区域的被动因素。为此，一方面，我国应按照既定规划持续推进退耕还林，通过提供公共产品等措施巩固退耕还林的既有成效，加强天然林、天然草场等基础性生态用地保护，强化土地生态环境整治，因地制宜改善土地生态环境。另一方面，应采用措施鼓励农民增大投资，大力发展农业保险行业，提高人们对自然灾害的防范和应对能力，完善中央和地方两级层面的自然灾害预警和治理机制，减少灾害发生频率，降低灾害负面后果，控制灾毁耕地数量。

　　从农业产业结构调整的角度看，农民从利益最大化的角度出发，在行业收益比较的基础上可能会选择耕地非农化使用。对此，不能采用外部力量对农民的耕地使用作出强制安排，而应通过间接调控改变农民的经营环境和行业收益比较，促使农民为实现增收目标而保持甚至扩大耕地利用规模。围绕这点，政府应增大对农产品生产、特别是粮食生产的直接补贴力度，改革农业生产资料供给的市场垄断格局，完善市场化导向的农产品流通体系，构建生产资料和农产品的价格服务体系。更重要的是，政府应扶植农民自发性合作组织的发展，鼓励农民通过经营组织创新提高谈判能力、节约交易成本，使其在政策制定和市场交易中具有更大的影响力。同时，应健全农村土地使用权流转市场，探索农民社会保障的异地流转方式，在增大土地使用效率的基础上尽量消除耕地“撂荒”现象。

　　（高帆作者为复旦大学经济学院副教授）